Қазақстандағы қос палаталы Парламент: 30 жылдық тәжірибенің тарихы қандай

Аннотация

Мақала 1995 жылғы референдумнан бастап 2026 жылғы 1 шілдеге дейін қызмет еткен Қазақстанның қос палаталы Парламентінің 30 жылдық институционалдық даму жолын қорытындылайды. Кеңестік Жоғарғы Кеңестің дағдарысынан кәсіби заң шығарушы органға дейінгі кезең, сайлау жүйесіндегі «маятник» динамикасы (мажоритарлықтан аралас үлгіге көшу хроникасы) және базалық кодекстердің қабылдану процесі сараланған. Автор отандық және халықаралық сарапшылардың (Венеция комиссиясы, Э. Мұхамеджанов, А. Кәукенов) бағасын негізге ала отырып, қос палаталы жүйенің жетістіктері мен атқарушы билікке тәуелділік сияқты кемшіліктерін ашып көрсетеді және бір палаталы Құрылтайға өту кезеңінің тарихи маңызын айқындайды.

2026 жылы Қазақстанның қос палаталы Парламенті өзінің институционалдық даму жолындағы маңызды әрі символдық кезеңге келіп жетті. 1995 жылы 30 тамызда республикалық референдумда конституциялық негізі қаланған заң шығарушы орган биыл 1 шілдеде өз өкілеттігін тоқтатады.

Мемлекеттік басқару жүйесінің трансформациясы нәтижесінде Сенат пен Мәжіліс біріктіріліп, оны бір палаталы Құрылтай алмастырмақ. Осыған орай, Парламенттің отыз жылдық жұмысын қорытындылаудың сәті түсіп тұр. Оның қалай құрылғанын, жұмыс істеу тетіктерін, қабылдаған заңдарының нәтижесін және ел тарихындағы орнын сараптап көрелік.

Қос палаталы Парламен қалай құрылды?

Тәуелсіздіктің алғашқы жылдарында Қазақстанда кеңестік үлгідегі бір палаталы Жоғарғы Кеңес жұмыс істеді. Бұл орган кәсіби және тұрақты негізде қызмет ететін құрылым деңгейіне жете алмады. Оның үстіне, атқарушы билік пен депутаттық корпус арасындағы саяси қайшылықтардың тереңдеп, мемлекеттік басқаруды дағдарысқа тіреді. Елдің тұңғыш 1993 жылғы Конституциясын қабылдаған Жоғарғы Кеңес өз тарихында екі мәрте таратылды. Сол жылы жергілікті кеңестер өкілеттігін өз еркімен тоқтатты. Ал екінші мәрте, 1995 жылы, Әбіш Кекілбаев төрағалық еткен шақырылым Конституциялық соттың шешімі негізінде, Президент Жарлығымен таратылды. Осыдан кейін елде бірнеше ай бойы заң шығарушы билік болмады. Мемлекет тікелей Президенттің пәрменімен, яғни заң күші бар жарлықтармен басқарылды. Дәл осы тәжірибе жаңа Конституция жобасына негіз болды. 1995 жылғы 30 тамызда өткен жалпыұлттық референдумда қазақстандықтар Сенат пен Мәжілістен тұратын қос палаталы тұратын, тұрақты негізде жұмыс істейтін кәсіби Парламентті құруды қолдады. Жаңа құрылымның концептуалды негізі биліктің тепе-теңдік принципіне сүйенді. Төменгі палата - Мәжіліс жалпыұлттық саяси-партиялық өкілдікті қамтамасыз етсе, Жоғарғы палата - Сенат аймақтық мүдделерді қорғайтын және заң шығарудағы асығыстықты тежейтін тұрақтандырушы тетікке айналды. Бұл бұрынғы Жоғарғы Кеңеске тән жүйесіздікке балама ретінде құрылған, болжамды әрі тұрақты заң шығарушы органның үлгісі еді.

Жаңадан жасақталған Парламенттің алғашқы құрамы 1995 жылдың желтоқсанында белгілі болды. Алғашқы Сенатқа әр облыс пен астанадан екі адамнан сайланған 40 депутат және Мемлекет басшысы тағайындаған 7 өкіл кірді. Ал Мәжіліске сол жылдың 9 желтоқсанында таза мажоритарлық жүйе бойынша 67 депутат сайланды. Отандық парламенттік жүйенің жаңа тарихы 1996 жылғы 30 қаңтарда, Парламенттің бірінші сессиясының ашылуымен басталды. Палатаның тұңғыш Мәжіліс төрағасы болып Марат Оспанов сайланды.

Парламент қалай жұмыс істейді?

Қазақстан Республикасының Конституциясына және «Парламент және оның депутаттарының мәртебесі туралы» Конституциялық заңға сәйкес, Парламент -  заң шығару билігін жүзеге асыратын ең жоғары өкілді орган. Ол тұрақты негізде жұмыс істейтін екі палатадан тұрады.

Заң қабылдау тәртібі. Қос палаталы жүйеде заң қабылдаудың өзіндік қалыптасқан иерархиялық тәртібі бар. Әдетте, заң жобалары алдымен заңнамалық бастама құқығына ие субъектілер: Президент, Парламент депутаттары немесе Үкімет тарапынан Мәжіліске енгізіледі. Осы ретте мемлекеттік бюджет, салық жүйесі және мемлекеттік борыш секілді елдің қаржылық тұрақтылығына тікелей әсер ететін маңызды заң жобаларын әзірлеп, енгізу құзыреті тек Үкіметке ғана тиесілі екенін ескерген жөн. Мәжіліс заң жобасын бірнеше оқылым ережесі бойынша жан-жақты талқылап, дауыс беріп, қабылдаған соң, құжат Сенаттың қарауына жолданады. Мұнда Жоғарғы палата заңды мақұлдауға немесе өз түзетулерін ұсынып, Мәжіліске қайта пысықтауға жіберуге құқылы.

Сонымен қатар, мемлекеттік маңызы ерекше стратегиялық мәселелерді шешудің бөлек форматы қарастырылған. Негізгі Заңға өзгерістер мен толықтырулар енгізуді көздейтін конституциялық заңдар, республикалық бюджетті бекіту, сондай-ақ соғыс пен бітім мәселелері секілді аса маңызды шешімдер палаталардың бірлескен отырысында талқыланады. Мұндай жағдайда екі палатаның депутаттары ортақ залда бас қосып, дауыс беру арқылы шешімді бірлесе қабылдайды.

Палаталардың өкілеттіктері мен құрамы

Сенат әр облыстан, республикалық маңызы бар қалалардан және астанадан екі адамнан өкілдік ететін депутаттардан құралады. Оларды жергілікті мәслихат депутаттары жанама жүйемен алты жылға сайлайды, ал палата құрамының жартысы әр үш жыл сайын жаңарады. Сенатқа Мемлекет басшысы он депутат тағайындайды, оның бесеуі  Қазақстан халқы Ассамблеясының ұсынысымен бекітіледі, 2022 жылға дейін 15 орынға квота беріліп келген еді. Мәжіліс бес жыл мерзімге сайланатын 98 депутаттан тұрады.

Институционалдық тұрғыдан Сенаттың Мәжілістен өзгешелігі - мерзімінен бұрын таратылмайды. Бұл норма Жоғарғы палатаның мемлекеттік жүйедегі «тұрақтылық сақтаушы» рөлін айғақтай түседі. Ал Президенттің конституциялық тұрғыдан Мәжілісті немесе тұтас Парламентті мерзімінен бұрын тарату құқығы бар.

Үкімет пен Парламент арасындағы байланыс

2017 жылғы конституциялық реформа нәтижесінде Үкіметті жасақтау ісінде Мәжілістің рөлі күшейтілді. Ендігі жерде Премьер-Министрді, сондай-ақ Үкімет мүшелерін тағайындау үшін Мәжіліс депутаттары келісім беруі керек болды. Парламенттің қаржылық бақылау құзыреті де кеңейе түсті. Жоғары аудиторлық палатаның төрағасы жылына екі рет Мәжіліс алдында республикалық бюджеттің атқарылу барысы туралы есеп береді.

Сонымен қатар, Палаталардың парламенттік тыңдаулар өткізу, атқарушы билік өкілдерінен жауап алу және ресми депутаттық сұрау салу құқығы бар.

30 жылдағы заң шығару қызметі

Өткен отыз жыл ішінде Парламенттің заң шығару қарқыны мен стратегиялық бағыты бірнеше кезеңнен өтті. Бұрынғы Жоғарғы Кеңестің жылына санаулы ғана заң қабылдаған тиімсіз тәжірибесімен салыстырғанда, кәсіби Парламент жүйелі әрі серпінді жұмыс істеді. Осы кезеңде еліміздің құқықтық жүйесінің іргетасын қалаған базалық кодекстер -Азаматтық, Салық, Еңбек, Әкімшілік, Кәсіпкерлік, Жер, сондай-ақ Қылмыстық және Қылмыстық-процестік кодекстер әзірленіп, қабылданды.

Заң шығару процесінің ауқымын Парламенттің биылғы сессиясының көрсеткіштерінен анық көруге болады. Мәжіліс Төрағасы Ерлан Қошановтың 2026 жылы мамырда берген есебіне сүйенсек, сессия басталғаннан бері палата 89 заң қабылдап, Сенаттың мақұлдауына жолдаған. Тағы 80 заң жобасы депутаттардың қарауында жатыр.

Заң шығарудың негізгі бағыттарын үш топқа бөліп қарастыруға болады. Экономика саласында Парламент нарықтық қатынастарды реттейтін негізгі заңнамалық база: банк қызметі, кәсіпкерлік, шетел инвестициялары, салық жүйесі, ал кейінгі жылдары цифрлық экономика мен жасанды интеллект саласындағы заңдарды қабылдады. Әлеуметтік салада зейнетақы жүйесінің реформасы, денсаулық сақтау саласына міндетті әлеуметтік сақтандыру жүйесін енгізу, білім беру стандарттарын жаңарту, педагог мәртебесін көтеру сияқты мәселелер заңнамалық шешімін тапты. Саяси реформалар бағытында Парламент өзінің құрылымы мен сайлау жүйесін бірнеше рет өзгертті, шын мәнінде, отыз жылдағы ең көп талқыланған тақырыптың бірі осы болды.

Ең маңызды заңнамалық өзгерістердің қатарына мыналарды жатқызуға болады:

1998 жыл. Өкілеттіктерді ұзарту және партиялық квота

Президент пен Парламенттің өкілеттік мерзімдері ұзартылды. Мәжіліске тұңғыш рет партиялық тізім бойынша сайланатын 10 депутаттық орын енгізілді.

2007 жыл. Пропорционалды жүйеге көшу

Мәжілісте мажоритарлық жүйе толық жойылып, депутаттарды тек партиялық тізіммен сайлау тәртібі бекітілді. Палата құрамы 107 депутатқа дейін ұлғайып, Қазақстан халқы Ассамблеясына конституциялық мәртебе берілді.

2011 жыл. Құқықтық гуманизация

Ата Заңнан өлім жазасына қатысты нормалар шектелді. Күдіктіні қамауға алу санкциясын беру құзыреті толықтай соттардың қарамағына өтті.

2017 жыл. Өкілеттіктерді қайта бөлу

Үкімет басшысын тағайындау үшін Мәжіліс келісімі міндеттелді. Президенттің бірқатар мемлекеттік басқару өкілеттіктері Парламент пен Үкіметке берілді. Адам құқықтары жөніндегі уәкіл (Омбудсмен) мәртебесі конституциялық деңгейде бекітілді.

2022 жыл. Конституциялық трансформация

Конституциялық Сот қайта құрылып, өлім жазасы біржола жойылды. Сенаттағы президенттік квота 15-тен 10 орынға қысқарды. Сайлауда таза пропорционалды жүйеден бас тартып, аралас үлгіге (70% партиялық тізім, 30% бір мандатты округ) көшу туралы шешім қабылданды.

2023 жыл. Аралас жүйенің қайта жаңғыруы

16 жылдан кейін алғаш рет аралас жүйе бойынша өткен сайлау нәтижесінде Мәжіліске бір мандатты округтерден 29 депутат сайланды.

Осы хронология көрсеткендей, елдегі сайлау жүйесі мажоритарлық үлгіден пропорционалдыға, кейін қайтадан аралас жүйеге қарай өзгере отырып, өзіндік «маятник» динамикасын бастан кешірді. Бұл құбылысты Парламенттің отыз жыл бойы ұлттық мүдде мен қоғамдық сұранысқа сай келетін саяси өкілдіктің ең тиімді формуласын іздеуі деп атасақ болады. 

Қос палаталы жүйенің нәтижесі

Артықшылықтары. Ең бастысы, қос палаталы жүйе елде тұрақты, кәсіби заң шығарушы институтты қалыптастырды. 1990 жылдардың басындағы жүйесіз Жоғарғы Кеңес үлгісімен салыстырғанда саяси тұрғыдан үлкен сапалық секіріс болды. Сенаттың болуы заңдарды қосымша талқылап, сапасын арттыруға көмектесті, сондай-ақ өңірлердің қажеттіліктерін назардан тыс қалдырмауды қамтамасыз етті. Сонымен қатар екі палатаның бірлескен отырысы конституциялық деңгейдегі шешімдерге кеңірек консенсус қажет ететінін көрсетті.

Кемшіліктері. Отандық парламенттік жүйенің қалыптасу жолы сарапшылар қауымдастығы тарапынан біржақты қабылданған жоқ. Көптеген отандық және халықаралық талдаушылар заң шығарушы биліктің нақты дербестігіне қатысты сыни пікірлер білдірді. Саяси зерттеулерде, соның ішінде тарихшы Т. Әминовтың шолуында көрсетілгендей, Парламент құрамының кеңеюі халықтық өкілдіктің артуынан гөрі, атқарушы биліктің палаталарға тікелей және жанама ықпалының күшеюі ретінде бағаланды. Әсіресе, Сенат депутаттарының бір бөлігінің тікелей тағайындалуы, ал қалған бөлігінің жанама дауыс беру арқылы сайлануы Жоғарғы палатаның демократиялық легитимділігі төңірегіндегі пікірталастарға негіз болды.

Сайлау заңнамасының жиі өзгеруі де сарапшылар тарапынан сынға ұшырады. Пропорционалды модельге көшу, кейіннен қайтадан аралас жүйенің енгізілуі шынайы саяси бәсекелестікті дамытуға емес, сол кезеңдегі билік конфигурациясының мүдделеріне бейімделу құралы ретінде қарастырылды.

Сарапшылардың бағасы

2022 жылғы конституциялық реформаның тиімділігі мен маңызына қатысты халықаралық және отандық сарапшылар қауымдастығының пікірі екіге жарылды. Саяси құқықтық трансформацияны қолдаушылар тарапы, атап айтқанда, Венеция комиссиясы бұл өзгерістерді Парламент пен оның Төменгі палатасының мәртебесін көтеруге, сондай-ақ билік тармақтары арасындағы тежемелік әрі теңгерімдік тетіктерді күшейтуге бағытталған оң қадам деп таныды.

Бұған қарама-қайшы бағыттағы сыни көзқарасты ұстанған заңгер-ғалым, профессор Э. Мұхамеджанов пен саясаттанушы А. Кәукенов секілді зерттеушілер реформаның институционалдық сипатына күмәнмен қарады. Олардың пайымдауынша, енгізілген өзгерістер атқарушы, заң шығарушы және сот билігі арасындағы шынайы күш теңгеріміне түбегейлі әсер ете қоймаған.

Бүгінгі Парламент және болашақ реформалар

2026 жыл елдің парламенттік жүйесінің тарихына түбегейлі бетбұрыс кезеңі ретінде енеді. Биылғы 15 наурызда өткен республикалық референдумда қабылданған жаңа Конституция биліктің заң шығарушы тармағын толықтай трансформациялады. Жаңа Ата Заң қос палаталы Парламентті таратып, оның орнына 145 депутаттан тұратын бір палаталы жаңа орган - Құрылтайды құруды бекітті. Енді барлық депутат таза пропорционалды модель негізінде, тек партиялық тізім бойынша бес жылдық мерзімге сайланады.

Қос палаталы Парламент өзінің қорытынды сессиясында құқықтық базаны жаңа конституциялық нормаларға бейімдеу бағытында жоғары қарқынмен жұмыс істеді. Мәселен, 2026 жылдың мамыр айында өткен палаталардың бірлескен отырысында бір мезгілде алты бірдей маңызды конституциялық заң («Президент туралы», «Құрылтай және оның депутаттарының мәртебесі туралы», «Қазақстан Халық Кеңесі туралы», «Астана мәртебесі туралы» және «Әкімшілік-аумақтық құрылысы туралы») екінші оқылымда қабылданды. Ал маусым айында жаңа Ата Заңның қабылдануына байланысты әкімшілік амнистия туралы заң жобасы мақұлданды.

Қос палаталы Парламенттің өкілеттігі 2026 жылғы 1 шілдеден бастап тоқтатылады. Конституциялық талаптарға сәйкес, жаңа заң шығарушы органның сайлауы екі ай мерзім ішінде өткізілуі тиіс. Президент Қасым-Жомарт Тоқаев бұл саяси науқанның биылғы тамыз айында өтетінін, ал жаңа Құрылтайдың қыркүйек айында өз жұмысына кірісетінін мәлімдеді. Осылайша, бүгінгі Мәжіліс пен Сенат билік сабақтастығын сақтай отырып, заңнамалық өкілеттіктерді жаңа институтқа толыққанды өткізіп, тарихи миссиясын аяқтайды.

Отандық қос палаталы Парламенттің өз міндетін қаншалықты орындағаны туралы мәселеге біржақты баға беру мүмкін емес. Институт қызметінің оң нәтижесі ретінде оның 1990 жылдардың басындағы жүйесіз Жоғарғы Кеңес үлгісінің орнына тұрақты, кәсіби заң шығарушы органды қалыптастырғанын атап өткен жөн. Аталған заң шығарушы құрылым отыз жыл бойы ел экономикасы мен қоғамдық қатынастарды реттейтін іргелі құқықтық базаны: кодекстер мен заңдар жүйесін үздіксіз әзірлеп келді.

Екінші жағынан, бұл кезеңдегі конституциялық өзгерістер мемлекеттік басқарудың тұрақтылығы мен атқарушы құрылымдардың жұмысын күшейтті, соның салдарынан Парламенттің өкілдік рөлін арттыру мәселесі кейінге қалып отырды. Сайлау жүйесінің жиі ауысуы да қоғамдық сұранысқа сай келетін ең тиімді басқару формуласын қалыптастыру жолындағы ізденістерді көрсетеді.

2026 жылғы конституциялық реформа отандық парламенттік дамудың отыз жылдық институционалдық цикліне қорытынды нүкте қойды. Осылайша, мемлекеттік басқарудың белгілі бір тарихи кезеңінде өзіндік рөл атқарған қос палаталы құрылым тарих қойнауына еніп, оның орнын толығымен пропорционалды негізде жасақталатын бір палаталы Құрылтай басады. Қазақстанның саяси жүйесі жаңа кезеңге өтті. Бұрынғы Парламенттің жетістіктері мен жіберген қателіктері жаңа жоғары өкілді органның орнықты жұмыс істеуіне берік іргетас болып қаланады.